作者：譚榮（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授） 習(xí)近平總書(shū)記在2020年底中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，采取長(zhǎng)牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。李克強(qiáng)總理在2021年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中介紹今年發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)時(shí)特別提出要“提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，完善灌溉設(shè)施，強(qiáng)化耕地保護(hù)，堅(jiān)決遏制耕地‘非農(nóng)化’、防止‘非糧化’”。在耕地保護(hù)早已作為基本國(guó)策的背景下，中央近期連續(xù)提出要采取硬核舉措嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，這實(shí)際上是對(duì)完善新時(shí)代耕地保護(hù)治理體系提出了要求。
黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于自然資源管理的重要論述指導(dǎo)下，自然資源管理領(lǐng)域一直在推進(jìn)系統(tǒng)性的重大改革。耕地保護(hù)的治理體系屬于其中重要一環(huán)，需要在價(jià)值內(nèi)涵、體制機(jī)制、治理工具等層面響應(yīng)新時(shí)代的要求。
理解耕地保護(hù)的新價(jià)值內(nèi)涵
新時(shí)代耕地保護(hù)的目標(biāo)有幾方面的明顯變化，其意義和內(nèi)涵值得認(rèn)真領(lǐng)會(huì)。
第一，耕地保護(hù)需要響應(yīng)糧食安全內(nèi)涵的深化。新時(shí)代糧食安全的價(jià)值不僅僅在于充分保障糧食（尤其是口糧）的自給自足，更是要能滿足人民對(duì)食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、食品品質(zhì)提升的要求。同時(shí)，在世界糧食供需依然不平衡不充分的背景下，保障國(guó)家糧食安全才能更好地平衡國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，避免糧食價(jià)格“倒掛”對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的沖擊。另外，保障糧食安全也是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展的前提。
第二，耕地保護(hù)需要滿足空間新秩序的重塑。隨著十九大后中央對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃及其治理體系作出重大決策，耕地保護(hù)對(duì)于穩(wěn)定和優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)秩序的作用不言而喻。新時(shí)代耕地保護(hù)在守住自身空間底線的基礎(chǔ)上，還將以緩解不同用途的空間競(jìng)爭(zhēng)壓力，并進(jìn)一步增強(qiáng)各類空間的銜接共生能力為價(jià)值目標(biāo)。這里的自身空間底線是指劃定永久基本農(nóng)田。緩解空間競(jìng)爭(zhēng)壓力是指處理好耕地保護(hù)與建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染等關(guān)系。增強(qiáng)空間銜接共生能力是指通過(guò)耕地的生態(tài)與空間功能增強(qiáng)全域的景觀、生態(tài)產(chǎn)品供給和綠色發(fā)展等功能。
第三，耕地保護(hù)需要推動(dòng)自然資源整體性利用和治理。耕地與不同自然資源相互依存、相互影響。比如，保障糧食生產(chǎn)需要同時(shí)考慮耕地與水資源及光溫氣候條件的匹配；僵化執(zhí)行“耕地占補(bǔ)平衡”“占林補(bǔ)林”“占水補(bǔ)水”等管制措施，在實(shí)際中常常面臨空間上和職能部門間的相互掣肘等。強(qiáng)調(diào)耕地的整體性保護(hù)有利于解決自然資源整體性利用和治理面臨的問(wèn)題。
建立健全耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制需要地方政府激勵(lì)機(jī)制轉(zhuǎn)型
長(zhǎng)期以來(lái)，雖然經(jīng)濟(jì)增值和耕地保護(hù)都是中央的目標(biāo)，但耕地保護(hù)并不是地方主要考核目標(biāo)，所以地方只會(huì)選擇更符合激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)。耕地保護(hù)只是負(fù)面清單，只要不“越線”，保護(hù)效果并不被地方關(guān)注。這是長(zhǎng)期以來(lái)耕地保護(hù)吃力的原因。如果激勵(lì)機(jī)制不優(yōu)化，耕地保護(hù)就很難在地方層面形成“長(zhǎng)牙齒”的硬舉措。
目前，中央在發(fā)展戰(zhàn)略上出現(xiàn)了一些調(diào)整，比如對(duì)農(nóng)村集體和農(nóng)民的進(jìn)一步放權(quán)、對(duì)生態(tài)文明及可持續(xù)發(fā)展的更加重視、國(guó)家進(jìn)一步推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)等等。這些都為耕地保護(hù)體制機(jī)制優(yōu)化提供了條件。
當(dāng)前的問(wèn)題是，如何發(fā)揮這些體制機(jī)制上的變化來(lái)建立健全耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制？這里面有四個(gè)發(fā)展方向可供考慮：
第一，促進(jìn)地方在耕地保護(hù)上主動(dòng)作為。實(shí)踐中，國(guó)家應(yīng)更多支持激勵(lì)地方政府積極創(chuàng)新。比如，近年來(lái)，浙江、河南、湖北等地主動(dòng)向國(guó)家申請(qǐng)并開(kāi)展了“全域土地綜合整治”工作。浙江省截止2019年底共實(shí)施410個(gè)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，試點(diǎn)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間優(yōu)化為引導(dǎo)，涌現(xiàn)了一批包括產(chǎn)業(yè)生態(tài)融合型、城郊低效建設(shè)用地整治型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)型、鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)型、特色村莊改造修復(fù)型、農(nóng)田整治保護(hù)型等的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新模式。其中，這些新模式都是將耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護(hù)修復(fù)融為一體的治理模式。這是地方政府將保護(hù)與發(fā)展的兩難問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘹A局面的主動(dòng)創(chuàng)新，形成了以全域土地綜合整治為手段撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等三個(gè)方面的整體發(fā)展格局。另外，還要積極推進(jìn)探索土地稅費(fèi)改革，找到能夠幫助地方與“土地財(cái)政”“增量模式”脫鉤辦法。
第二，推動(dòng)市場(chǎng)在耕地和相關(guān)土地要素的配置過(guò)程中起決定性作用。從目前看，中央通過(guò)增量指標(biāo)嚴(yán)格管控、重點(diǎn)考核土地節(jié)約集約利用，但將土地要素過(guò)程管理的自由度讓渡給地方，使市場(chǎng)在這個(gè)過(guò)程中能夠發(fā)揮更重要的作用。從目前來(lái)看，地方多已意識(shí)到“增量發(fā)展模式”不可持續(xù)，為此在政策創(chuàng)新上頻頻出現(xiàn)好的舉措。比如，在國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)上出現(xiàn)了“標(biāo)準(zhǔn)地”“畝均論英雄”等政策創(chuàng)新，有利于緩解土地供應(yīng)低效對(duì)占用耕地的壓力；在國(guó)有土地二級(jí)市場(chǎng)上出現(xiàn)了“城市更新”“減量化”“閑置用地優(yōu)化盤(pán)活等”等政策創(chuàng)新，是緩解一級(jí)市場(chǎng)供需矛盾的重要渠道。
第三，促進(jìn)農(nóng)民和民眾參與治理，形成監(jiān)管閉環(huán)。近年來(lái)中央加大了推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的改革力度，本質(zhì)上是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)一步的賦權(quán)、放權(quán)，也是賦予了農(nóng)民對(duì)地方政府的監(jiān)督的權(quán)力。比如，在東部地區(qū)出現(xiàn)的耕地保護(hù)“田長(zhǎng)制”，藉助基層治理中的網(wǎng)格員制度，配合村規(guī)民約來(lái)激勵(lì)農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的主動(dòng)監(jiān)管。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織在耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)上也能夠主動(dòng)作為，以諸如“兩山銀行”或建立“特色農(nóng)產(chǎn)品品牌”等形式讓耕地資源有利可圖，提升農(nóng)民的積極性和責(zé)任感。
第四，推動(dòng)政府職能部門從以前的碎片化治理向整體性治理轉(zhuǎn)變。這主要是解決不同職能部門在耕地保護(hù)中的相互掣肘，促使其在耕地的保護(hù)、建設(shè)、規(guī)制和監(jiān)督等過(guò)程中形成合力。耕地保護(hù)要避免僵化執(zhí)行“耕地占補(bǔ)平衡”“占林補(bǔ)林”“占水補(bǔ)水”等政策，主動(dòng)解決跨部門合作上難題。
建立健全耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制需要政策匹配和監(jiān)督有力
首先，耕地保護(hù)需要匹配最合適的政策。如果以空間屬性來(lái)劃分耕地保護(hù)任務(wù)，耕地保護(hù)需要解決三大任務(wù)。一是守住耕地空間底線；二是緩解耕地與其他用途在空間上的競(jìng)爭(zhēng)；三是增強(qiáng)耕地保護(hù)與其他用途在空間上的銜接共生。耕地保護(hù)的政策可以分為強(qiáng)制型和激勵(lì)型兩類。前者主要是指通過(guò)空間規(guī)劃、指標(biāo)計(jì)劃和用途管制等進(jìn)行耕地強(qiáng)制性分區(qū)及管制，后者主要是指通過(guò)財(cái)政購(gòu)買、市場(chǎng)交易等激勵(lì)不同主體對(duì)耕地的主動(dòng)保護(hù)。
對(duì)于守住耕地空間底線的任務(wù)，需要以管控型政策工具為主，主要包括空間規(guī)劃中永久基本農(nóng)田劃定，糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地嚴(yán)格管控，并嚴(yán)格落實(shí)年度耕地保有量、建設(shè)用地指標(biāo)等，加強(qiáng)農(nóng)轉(zhuǎn)用審批等；對(duì)于緩解耕地與其他用途空間競(jìng)爭(zhēng)的任務(wù)，要以激勵(lì)型政策為主，主要包括占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等指標(biāo)的跨區(qū)域調(diào)劑，新增耕地的補(bǔ)償機(jī)制、土地生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋粚?duì)于促進(jìn)耕地與其他用途空間銜接共生的任務(wù)，可采取強(qiáng)制型與激勵(lì)型相輔相成的政策組合，比如“藏糧于地”“藏糧于技”“土地整治+”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等政策創(chuàng)新，進(jìn)一步推行耕地儲(chǔ)備庫(kù)、耕作層表土剝離、耕地輪作和休養(yǎng)等。
其次，耕地保護(hù)政策還需要有力的監(jiān)督。除了根據(jù)《土地管理法》進(jìn)一步做好法定的耕地保護(hù)管理和監(jiān)督工作之外，還可以在政府和社會(huì)兩個(gè)維度上創(chuàng)新監(jiān)督政策。從政府職能維度看，在現(xiàn)有《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府目標(biāo)責(zé)任考核、推動(dòng)行政執(zhí)法檢查和自然資源督察的覆蓋面和落實(shí)等，是第一道監(jiān)管閉環(huán)。從社會(huì)治理維度看，發(fā)揮農(nóng)村集體和廣大農(nóng)民的監(jiān)督積極性和責(zé)任心，開(kāi)展諸如“田長(zhǎng)制”“耕地保護(hù)基金”等政策創(chuàng)新，是第二道監(jiān)管閉環(huán)。此外，在監(jiān)督中充分發(fā)揮遙感監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)等技術(shù)手段，或者通過(guò)倡導(dǎo)耕地保護(hù)的社會(huì)新價(jià)值、結(jié)合村規(guī)民約等非正式制度來(lái)重塑具體責(zé)任主體的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，也是政策工具箱中的重要內(nèi)容。
