社科評論｜發揮社會保障在扶貧轉型中的作用

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，脫貧攻堅取得了巨大成就。目前，我國現行標準下農村貧困人口已全部脫貧，832個貧困縣已全部摘帽，這意味著我國扶貧工作從解決絕對貧困向解決相對貧困轉型。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出多層次社會保障體系更加健全、脫貧攻堅成果鞏固拓展的目標。因此，我們亟須進一步發揮社會保障在扶貧轉型中的應有作用。

在現代社會，社會保障不僅具有助推經濟發展、維護社會穩定、調節收入分配和促進公平正義等功能，而且在扶貧工作中起到兜底保障、助力扶貧和遏制返貧的作用。

第一，在解決絕對貧困階段，社會保障尤其是社會救助為脫貧攻堅發揮了非常重要的兜底作用；而在解決相對貧困階段，社會保障的兜底功能依然不可或缺。一些已經擺脫絕對貧困的困難群眾，尤其是剛剛跨越貧困線的一部分人，由于受到各種主客觀因素影響，往往難以抵御災害、疾病、失業等風險。因此，我們需要著力保障相對貧困人口的基本生活，不斷豐富社會保障為扶貧工作兜底的內涵，特別是加強社會救助制度在扶貧幫困中作為“最后一道社會安全網”的兜底保障作用。

第二，2020年“歷史性消除絕對貧困”的既定目標任務的完成，并不意味著農村貧困的消失和扶貧工作的結束，中國的扶貧工作將會進入相對貧困治理的新階段。相對貧困仍會以各種各樣的形式繼續存在，具體表現為低收入貧困、特殊困難群體貧困、城鄉流動型貧困、區域不平衡發展型貧困等。在此背景下，我們需要進一步推動社會保障與扶貧開發兩種制度體系的相互銜接，充分發揮新時代反貧困制度的合力。具體而言，社會保障助力扶貧的作用，主要體現為構建解決相對貧困的長效機制。除了借助社會救助制度保障相對貧困人口的基本生活，還需通過城鄉基本養老保險、醫療保險等制度防范和化解外出務工群體老無所養、因病致貧等風險。此外，社會福利和社會慈善等制度的改革發展，也會在一定程度上減輕區域發展不平衡對欠發達地區相對貧困產生的影響。

第三，貧困人口返貧現象的發生，往往由自然環境惡劣、基礎設施匱乏和扶貧政策措施本身的缺陷等原因造成。而要使相對貧困治理落實到位，有效遏制返貧現象，就需要建立更加完善的多層次社會保障體系，使相對貧困人口的生活質量和水平有長期有效的保障。在扶貧轉型過程中，宏觀與微觀相結合、基礎設施與公共服務相配套、引導與扶持相協調的社會保障制度，可以有效遏制返貧現象的發生。

目前，社會保障在扶貧轉型過程中仍存在制度設計碎片化、各類扶貧主體缺乏協同性、相對貧困人口自身內生動力不足以及貧困家庭資產匱乏等問題。為此，我們應從以下四個方面更好發揮社會保障的作用。

一是優化社會保障與扶貧幫困的制度設計。在相對貧困治理階段，需要完善社會保障與扶貧幫困制度的統籌設計，實現整體性治理。一方面，應推進社會救助、社會保險、社會福利和社會慈善等制度的有機融合，使其在相對貧困治理中發揮整體性作用。另一方面，在社會保障嵌入相對貧困治理政策設計時，應重視反貧困組合與配套，形成相對完善且相互補充的社會保障與扶貧幫困體系。其一，政府在制定扶貧資助標準時，針對不同貧困程度家庭的扶貧資助標準需要進一步細化，慮及各種重要的影響因素，如人口密度、交通設施、家庭背景、健康狀況等因素。其二，考慮到偏遠貧困地區醫療水平有限，貧困群體家庭成員有異地就醫需要時，政府可以根據其異地就醫過程中的交通、住宿等費用狀況，進行一定比例的補貼，減輕異地就醫給貧困人群帶來的經濟壓力。

二是加強各級、各地社會保障與扶貧開發部門間的協同合作。在社會保障和扶貧開發部門間的協同治貧方面，應不斷加強不同級別、地區相關部門間的溝通協作，提高不同社會保障與扶貧政策間的協同性和耦合性。同時，探索建立社會保障與扶貧開發部門的“一站式服務”機制，通過常態化的跨部門協作，提升整體的反貧困效果。另外，隨著互聯網、大數據、云計算、人工智能等新興技術的發展，需要把相關新興技術加快應用到相對貧困群體識別、部門間信息共享、返貧風險預警等領域。

三是提升相對貧困人口的脫貧能力。相對貧困治理是一項綜合性、復雜性較強的工作，既需要國家政策的扶持，也需要激發貧困人口的內生動力。“輸血”不如“造血”，扶貧重在同扶志、扶智深度結合。因此，對于有勞動能力的相對貧困人群，可以鼓勵以工作換取相應的社會福利，充分開發人力資本潛力，不斷激發自身內生動力。另外，可面向相對貧困人口免費提供有針對性的職業技能培訓服務，提高他們的就業能力。在扶貧轉型階段，由于保障性扶貧措施具有制度性供給特點，而且中央明確表示制度性的供給政策不會因為脫貧攻堅結束而停止，因此應為相對貧困人口提供合適的產業扶貧項目，提升其脫貧致富能力。

四是鼓勵相對貧困家庭的資產建設。在扶貧轉型過程中，絕對貧困階段的貧困家庭資產政策不宜強行移植于相對貧困階段的貧困家庭。在相對貧困階段，政府應鼓勵貧困家庭進行資產建設，使其真正擺脫“貧困陷阱”。一方面，對于相對貧困家庭成員參加的某些社會保險，國家可以按照一定比例進行補貼。另一方面，可以引導相對貧困家庭發家致富，逐步實現共同富裕，如幫助貧困家庭成員加入農民專業合作社，為其免費提供專業技能培訓、經營管理方法等。

（本文系安徽省哲學社會科學規劃青年項目“‘后脫貧攻堅時代’安徽扶貧開發與農村最低生活保障制度銜接整合研究”（AHSKQ2019D052）階段性成果）

（作者單位：安徽財經大學財政與公共管理學院；安徽省中國特色社會主義理論體系研究中心安徽財經大學基地）