作者：張照新（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）
2021年是“十四五”開局之年，更是落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)提出的優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵之年。打通城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的大通道，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，是優(yōu)化配置農(nóng)村資源要素，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的有效路徑。
40多年來改革開放的經(jīng)驗(yàn)表明，推動(dòng)資源要素在更大范圍優(yōu)化配置是農(nóng)村發(fā)展的不竭動(dòng)力。20世紀(jì)80年代，土地承包到戶激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也推動(dòng)了農(nóng)戶的分工分業(yè)，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。20世紀(jì)90年代，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，推動(dòng)了城市改革，為大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商帶來便利，讓農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)了優(yōu)化配置，不但促進(jìn)了農(nóng)民增收，也實(shí)現(xiàn)了城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2001年，我國(guó)加入世貿(mào)組織，中國(guó)制造走向世界，本質(zhì)上是龐大的農(nóng)村勞動(dòng)力在國(guó)際范圍的優(yōu)化配置。農(nóng)村改革開放的過程就是農(nóng)村資源要素尤其是勞動(dòng)力要素配置范圍不斷擴(kuò)大的過程。
當(dāng)前中國(guó)面臨世界百年未有之大變局，進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局既是時(shí)代的呼喚，也是時(shí)代的要求。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是補(bǔ)齊我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展短板、夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)的要求，更是發(fā)揮農(nóng)村巨量資源和龐大消費(fèi)群體的作用、啟動(dòng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的現(xiàn)實(shí)選擇。全面深化城鄉(xiāng)改革，徹底破除阻礙城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的體制梗阻，實(shí)現(xiàn)要素的自由流動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素優(yōu)化配置，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求，也是激活農(nóng)村發(fā)展活力、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵舉措。
40年的改革，雖然解決了農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的體制約束，但是城鄉(xiāng)分割的制度仍然還未真正破除，農(nóng)民進(jìn)城仍然面臨戶籍、就業(yè)、社保等諸多障礙。因此應(yīng)按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》的要求，加快深化城鎮(zhèn)體制改革，放開絕大部分城市的戶籍制度，讓進(jìn)城農(nóng)民變成市民，能夠在城市安家落戶。這不僅能夠加速我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，同時(shí)還可以緩解農(nóng)村緊張的人地關(guān)系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造條件。
全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，既需要巨量資金，又需要各類人才、技術(shù)。優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，需要國(guó)家在財(cái)政、金融等方面向農(nóng)村傾斜，但更需要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，引導(dǎo)各種社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，同時(shí)帶動(dòng)人才、技術(shù)和物質(zhì)裝備進(jìn)入農(nóng)村。黨的十八大以來，農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深入推進(jìn)，促進(jìn)了農(nóng)地和建設(shè)用地的盤活利用。但要看到，很多農(nóng)村改革還沒有真正落實(shí)，加上思想認(rèn)識(shí)不到位，城市的資本、人才和技術(shù)進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村還存在很多體制機(jī)制障礙，制約了農(nóng)村資源的充分開發(fā)和利用。“十四五”期間，應(yīng)按照構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的要求，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度等改革，真正打通城市到鄉(xiāng)村的要素通道。
一方面，要深化農(nóng)村土地制度改革。在堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)的前提下，進(jìn)一步放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。在農(nóng)民自愿的前提下，允許社會(huì)資本、城市居民長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)和租賃農(nóng)地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。健全法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。加快落實(shí)農(nóng)村宅基地三權(quán)分置政策，在保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，允許縣級(jí)政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地。
另一方面，要深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革。在清產(chǎn)核資明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟(jì)組織要打破傳統(tǒng)固有界限，既允許原有成員退出集體進(jìn)入城市，同時(shí)也要讓回鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)的各類人才進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)，加入集體經(jīng)濟(jì)組織，與其他成員享受同等待遇，從而使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�(gè)能進(jìn)能出的開放型組織。城市人口進(jìn)入農(nóng)村，可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織的新鮮血液，緩解農(nóng)村社區(qū)集體人才短缺的難題，增強(qiáng)組織的發(fā)展活力。
鄉(xiāng)村振興是全面振興，做好這篇大文章，需要推動(dòng)城鄉(xiāng)之間要素雙向流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村資源優(yōu)化配置，要處理好政府與市場(chǎng)之間、集體和農(nóng)民之間的關(guān)系。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，縣鄉(xiāng)基層政府更多是通過推進(jìn)改革，為市場(chǎng)主體盤活利用資源提供良好的環(huán)境，同時(shí)依法對(duì)資源和環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。但政府不能越俎代庖，直接插手資源的開發(fā)利用。可以探索出臺(tái)縣鄉(xiāng)政府負(fù)面清單，為政府劃定職責(zé)界限，避免越權(quán)。村集體要尊重農(nóng)民包括土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)利，在農(nóng)民自愿的前提下開展農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和宅基地盤活利用，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)力。
《光明日?qǐng)?bào)》（ 2020年12月28日 02版）
